超载这一老问题,再次成为了全社会关注的新焦点。......

 ***近一周,全国掀起治超风暴,多地都在严查超载车辆。这都是因为本月10日发生在江苏无锡312国道上的桥面侧翻事故。事故造成3死2伤的悲剧,目前基本可以确定的是,“超载”是酿成悲剧的直接诱因。事发时,跨桥上有两辆大货车,累计超载300多吨。超载这一老问题,再次成为了全社会关注的新焦点。

 “不超载不赚钱”这一道路货运行业的潜规则,是驾驶员违法的心灵安慰,是面对监管部门执法时***有力的辩词,甚至也是获取社会理解******的公关语。然而,将责任抛给社会,抛给行业整体,个人就可以任意妄为,一“超”了之吗?

 不可否认,超载确实有深刻的社会经济原因,但不管超载的社会原因有多复杂,行为人责任自负的原则都应该适用。2015年,客运超载已经入刑,货运超载入刑在国际上也早有先例。无锡事件后,“超载是否入刑”再次引发了社会议论。

 “不超载不赚钱”的说辞真站得住脚吗?超载入刑究竟是否可行?

 超载对于驾驶员有多重利益:

 一方面能使驾驶员降低单位成本,增加市场竞争力;另一方面,超载属于不需要太多成本的弹性供给,没有可超载的货物的时候,也不会降低其市场竞争力。

 此外,超载能使驾驶员或企业利润******化。

 如此众多的好处,货运企业或者驾驶员作为经济人当然会极尽超载之能事。超载越多,竞争力越强,利润越多。长年累月你追我赶之下,100%的超载使得50%的超载变得利润微薄,200%的超载使得100%的无利可图。导致无锡高架桥侧翻事故的货车超载率居然达到了恐怖的455%。

 吊诡的是,在宏观上,超载又增加了行业的供给,超载作为行业“自救”的手段又使得行业进一步掉入了供大于求而运费下降的深渊,行业就此陷入了无底线生存模式。

“潘多拉盒子”是如何打开的?

 在上世纪80和90年代,货运行业曾经有过辉煌,货车驾驶员那时是社会艳羡的职业。彼时,货车是一项不菲的投资,驾驶员属于稀缺工种,货币和技能的稀缺共同造就了大货车驾驶员的好日子。

 然而,驾驶员并不是一个复杂的技能,在中国的金融体系逐渐完善后,一辆货车对于富裕起来的中国人不再是一项难以企及的投资,进入新世纪后,行业准入的门槛几乎已经低无可低了。大量的个人涌入改变了行业的供求关系,货运单价不涨反跌,逐步逼近成本价,“潘多拉的盒子”被驾驶员和企业的生存压力硬生生打开了,超载,至此成为了道路货运行业的第22条军规。

 雪崩的时候,没有一片雪花是无辜的。官方的数字也可以佐证,据2007年交通运输部在治超工作会议上透露的数据,在全国大规模治理前(2004年)超载(限)率竟然高达80%以上,3年整治期间平均每年查处超限超载车辆约660万辆次,这甚至高于全国载货运营车辆总数(2005年约600万辆),可以说,行业几乎达到了无车不超的骇人地步!

 有人说,高速公路收费导致成本增加是驾驶员无利可图的罪魁祸首。还有人说,是因为货运黄牛(货运代理)在中间吃掉了相当一部分利润,压榨了驾驶员的利润空间。

 真的是这样的吗?

 货运黄牛的存在不是增加了货运行业的成本,恰恰相反,而是降低了成本。货运黄牛是市场的内生产物,就是市场的一部分。茫茫市场之中,某个具体市场交易的实现并不容易,可以肯定的说,没有黄牛的存在,市场的供求匹配效率下降将使得整个运输成本增加,如货车司机将要花费更多的时间找到货源,货主将花费更高的交易成本将货物交付给一个遥远的陌生司机。

 货运市场价格逼近甚至低于成本价,不是哪一个人造成的,也不是某项成本高了,而是行业的供求关系决定的。

“多小散弱”的中国货运行业

 那么我们要问的是,为什么货运行业不能进行自我供求关系平衡?

 首先,货运行业有一定的特殊性,货物运输服务的差异性较小,特别是低价、大宗商品运输,竞争基本就是价格的竞争。此外,个体经营者占主导地位,中国这个特殊的行业结构使得竞争更加激烈。

 正因为如此,“多小散弱”是管理部门多年来对货运行业的诟病,每个企业(业户)平均拥有车辆数大致就是2辆,中国特色的个体户占92%。可以比较的是,美国大概是16辆。美国100辆车以上的大企业占有的车辆数占全部车辆数的72%,5000辆车以上的特大型企业仅仅有70多家,但却占有53%的车辆,市场的集中度相当高。中国市场的集中度恐怕不会超过10%。

 相比之下,中国货运市场有700多万家市场主体(美国为53万,欧盟为55万),与70多家相比较,这种原子化状态一方面使得行业很难形成任何有意义的共识,如控制供给的进入速度,减少超载等,另一方面,也难以通过龙头企业或行业组织与货主方进行有效的谈判,为行业争取******的利益。

 我们要继续追问的是,为什么货运行业形成了这种原子化产业形态呢?

 运输是一种简单生产,一个人,一台车,就可以完成生产和销售,投资不大,技能要求不高,工作自由,行业的低门槛和吸引力使得行业很容易出现供给过剩。

 以美国为例,即使到了今天,货车司机仍然是美国29个州的******大职业。这也是为什么美国道路货运行业具有超过50年的管制历史(包括价格管制和准入管制),直至80年代初才实现市场化。

 而中国并没有经历过这样的过程,在改革开放伊始就开放了货运市场,可以说货运行业一直就是原子化的状态。

 (货车司机仍然是美国29个州的******大职业)

 中国的货运市场又为什么没有能够自发集中呢?

 通过市场竞争,大部分行业都会经历从过度分散到相对集中的过程,道路货运行业经过了近40年的发展,除了快递行业,这样的集中并不明显。

 快递行业因为网络效应,小型企业几乎难以生存,集中度非常高,前五名就占据了市场70%的份额。但快递行业相对于整个道路货运行业,仅占市场总规模的10%左右,并非主流。

 对于主流的道路货物运输业,则恰恰相反,个体经营者更具有成本优势,即使在发达国家都是如此,比如没有管理成本,劳动力成本更低等等。换句话说,是市场选择了这样的产业形态,尽管政府、行业都不喜欢这样的产业形态,但市场并不会遵从人的意志。

美国的超载率为什么低?

 说到底,经济发展阶段的不同导致货运结构的差异。

 美国道路货运所承运的物品价值更高,而中国初级产品更多,高价值商品需要的物流服务差异性更大,大宗商品和低值商品则更在乎运输价格。差异化的服务只有规模企业才能实现,而个人只能提供简单的位移服务。

 只要道路货运所承运的商品结构不改变,个体户占主导的产业形态就难以改变。即使美国这样的发达国家,由于同样存在低端商品运输,小于6辆车的微型企业或个体户经营者也有45万家,平均拥有车辆数1.9几乎就是中国同行的翻版。

 但正是因为经济发展阶段的不同,相比中国,美国的超载率确实要低得多。据美国交通部的数据,2017年,全美治超检查车次2.14亿次,超载违法35.3万车次,超载率仅为0.016%。

 可以比较的是,2017年,仅山东省就检查检测涉嫌违法超限超载货车650万车次。全国的数据也差不多,根据2017年全国治超会议透露的数据,超限率在2.8%左右,超限30%以上违法占26.6%。无锡事故发生所在的江苏省,据江苏省治超办统计,2019年前8个月,干线公路超限车辆达328.9万辆,超限率2.61%,超限率同比下降了1.06个百分点。

 2018年10月,国务院办公厅印发了《推进运输结构调整三年行动计划(2018-2020年)》,提出到2020年底,高速公路货运车辆平均违法超限超载率不超过0.5%,这大致相当于美国1995年的水平,应该说,这仍然是一个具有很大挑战性的目标。

 (美国道路运输承运商品结构图)

 随着管理技术的进步,如GPS和移动互联网的广泛应用,高速公路网的通达性不断提高(如几乎所有的县级行政区域都可以高速公路通达),ETC(不停车收费)收费的普及等等,公路货运行业的管理成本将明显下降,企业规模化运营的优势将逐步显现,行业的结构性改变一定会发生。

 但糟糕的是,超载的出现却强化了个体经营货值是变相个体经营的优势,个体驾驶员(或者是以公司名义,但实质却是个人经营)更有动力去超载,更能发挥个人的“主观能动性”去规避监管部门的查处。

       社会在承担着超载的成本

 超载似乎很神奇,可以为驾驶员获得利润,为社会降低物流成本。

 然而天上不会掉馅饼,超载的成本其实很高昂,甚至远远超过了获得的收益,只不过这些成本是由社会承担了。

 《公路沥青路面设计规范》中曾这样计算过,当车辆轴载质量超过标准轴载质量一倍时,车辆行驶沥青路面一次相当于标准车辆行驶256次,可见,超限车辆对路面的损坏是成几何级增加的。

 据测算,如果行驶公路的车辆超限超载50%左右,公路正常使用寿命将缩短约80%,以一般等级沥青路面的设计使用年限12年到15年为例,实际使用寿命仅为2年到2.5年,社会因此每年需要增加巨额资金用于因超载导致的公路维护、修缮等费用,给社会造成了巨大损失。超载是非常典型的内部成本外部化,通俗地说,就是损公肥私。

 据测算,车辆每超载30%,公路养护费用就要增加200%。按照交通运输部2007年透露的数据,在集中治理期间,每年因超限超载对公路桥梁造成的经济损失每年减少160亿元左右,据此推算,集中治理前每年经济损失高达800亿元以上。

 (德州超载车辆损坏路面的形象示意图,超载25%相当于不超载3倍的路面损伤)

 华盛顿州在1992年对超载收益与道路破坏成本进行过对比研究,研究表明,对于一辆核载36吨的重型卡车,超载率10%-13%,运输里程在300英里(约480公里)时,社会成本是驾驶员收益的1.54倍,超载率达到30-38%时,社会成本是驾驶员收益的3.42倍!

 更重要的是,超载严重影响汽车制动系统的有效性,对其他道路使用者造成严重的生命安全威胁。

 据报道, 2007年至2011年5年间,全国至少有17座大桥发生垮塌事故,造成156人死亡、88人受伤、23人失踪,而车辆的严重超载是造成桥梁坍塌的主导因素。

 2006年,超载货车肇事导致的事故起数占全部货车肇事起数的比例达24.3%,死亡人数占29.2%。

 全国人大道路交通安全法执法检查报告中提到,2006年至2015年,在货车肇事的重特大交通事故中,因超载超限引发的约占60%。

 公安部交管局的统计数据显示,2016年全国货车责任道路交通事故造成2.5万人死亡、4.68万人受伤,分别占汽车责任事故总量的48.23%和27.81%,远高于货车保有量占汽车总量的比例。

 2016年10月13日,发生在山东枣庄的重大交通事故,导致发生11人死亡的惨剧。而近期发生的无锡事件更加令人扼腕叹息,每吨9.5元,不到3000元的运费,利润恐怕不会超过1000元,但代价却是3个鲜活的生命,以及高架桥的轰然倒塌。

 超载入刑是否可行?

 无锡超载事件后,超载入刑再次被评论人士提及,但是否入刑却分歧依旧。

 事实上,如果由于超载发生了严重事故,造成财产或生命损失,肇事者将被刑法制裁是没有疑问的。如2016年5月23日上海中环路高架货车超载事故后,相关企业的经理、调度员因重大责任事故罪分别被判五年、二年,两名司机因过失损坏交通设施罪,分别被判三年、三年六个月。

 作为结果犯,刑法已经有相应的规定。当下社会热议的超载入刑,实际是指作为行为犯入刑,也就是说即使没有发生任何事故,超载行为本身就要被刑事制裁,严格来说,应该是超载行为适用刑法,运用刑事法律手段,加大威慑力度,营造一个“不敢超“的环境。

 但反对者认为,刑法是***后的手段,违法者如此之众,行政手段仍然没有用尽,应保持刑事法律的严肃性。

 2015年10月交通运输部对一个网上意见的正式回复应该充分代表了监管部门的态度。在这份回复中,明确认为超载入刑是必要的,并表明了要推动超载入刑的态度,但也承认目前还存在分歧。

 不止如此,国务院办公厅国办发〔2014〕55号《国务院办公厅关于实施公路安全生命防护工程的意见》中也明确提出:“加大对超限超载违法运输车辆驾驶人、车辆所有人、运营管理者及货物托运人的处罚,研究推动将车辆超限超载违法运输行为列入以危险方法危害公共安全行为,追究有关人员刑事责任。”

 显然,在国务院层面也已经同意推动超载入刑,只是还需要与立法和司法部门取得更多的共识。

 (交通运输部官网对超载入刑的正式回复截图)

 超载入刑究竟有没有可行性呢?从北美来看,据笔者初步统计,美国至少有13个州将超载纳入了刑事制裁,如加州、德克萨斯州、田纳西州、蒙大拿州等。加拿大同样如此,如渥太华就包括刑事处罚。除罚款外,作为轻罪处罚各州形式不同,包括判处一定时间的社区服务、缓刑、短期监禁(从30天到一年不等)、周末监禁(即周末才入监)等。

 德克萨斯州是美国公路网规模******的一个州,也是美国第二大地方经济体,经济上以能源和石化工业著称,是美国******的能源和化工州。可以想象,德州的超载现象不会太少。据德州政府1983年(彼时距离道路货运业市场化刚刚5年)的统计,检查超限率达到了7%,这几乎就是我国5年前的水平,可以说超载现象也是相当普遍。

 在德州,******次超载仅仅是罚款,12个月内第二次超载除罚款外,可以******判处60天监禁,12个月内第三次超载******刑期可达6个月。尽管法律有规定,但检察官、法院并不认为将超载驾驶员或者货源管理者丢进监狱是他们的优先工作,检察官和法官实在太忙了,还有很多更严重的罪犯在等待他们处理。在美国交通部组织研讨的一份报告中披露,1984年德州一共查处了34000宗超载案件,但被成功起诉的不到10%。

 鉴于司法资源不足,德州遏制超载另辟蹊径。那就是通过检察官对超载多发的企业进行公益诉讼,称其过多的超载行为损坏了公路网,要求民事赔偿。

 为了防止拖延审判和冗长的法律程序导致的低效,检察官采取先申请临时禁令的诉讼策略,由专家作证给出经济计算,检察官的请求难以反驳,禁令几乎都被法庭批准了,这给了企业要输官司的强烈信号。被诉企业在禁令期间不得超载,务必小心谨慎,期间任何超载违法都将被视为蔑视法庭,这是比超载更严重的罪名,法庭将会更快的予以处理。企业压力很大,禁令期间任何疏忽都可能入监,被迫快速与检察官达成赔偿协议以换回撤诉。

 相比金额较小的行政罚款和漫长的刑事起诉,通过快速的较大金额协议赔偿,可以更有效的遏制超载。德州在1984年12月开始采用这种策略,仅仅半年时间(这期间基本不够完成任何一个刑事案件),超载查处量就下降了31%。这甚至成为美国交通部向其他各州推荐的成功经验。

刑事手段也该加入进来了

 从美国的经验看,超载在所有入刑的州都属于轻罪,监禁轻则10天,多则半年,相当于我国的拘役。如果纳入危害公共安全的范畴,***为接近的应是危险驾驶罪,但危险驾驶采用列举的方式并不包括货运超载,在刑法修订前无法适用,未来可以争取将其纳入。

 考虑到超载损坏道路是实然,危害生命是一种或然,破坏交通设施罪也比较贴近,仅仅需要全国人大或******人民法院做出司法解释就可以,实施的可行性更高。

 损坏交通设施罪分为故意损坏罪和过失损坏罪。故意损坏交通设施属于重罪,罚之过严,过失损坏交通设施情节较轻的,处三年以下有期徒刑或者拘役,相对合适一些。

 超载行为属主观故意,对于超载的可能后果,行为人是清楚的,纳入过失犯罪初看似有不妥。但从行为人的目的看,超载行为是为了经济利益,并不是为了破坏交通设施(如损坏道路、桥梁),损坏交通设施确实是一种附带的后果,以过失犯惩处也无不妥。考虑到超载行为并非驾驶员一人之过,对货主、运输企业管理人、承包人等强迫超限的,可按共同犯罪论处。

 超载入刑并非无稽之谈,在国际上确有相当的实践。行政处罚和刑事制裁都是社会管理的方式,两者并不存在一条不可跨越的鸿沟,选择哪一种方式除了衡量过罚相当外,还需要考虑成本和效率。

 从过罚相当的角度,超载对财产和生命的危害性巨大(如前文提及的货车涉及死亡人数占汽车责任事故总量48.23%,事故概率是其他车辆的3倍以上),社会成本巨大,入刑并不为过,符合比例原则。

 但从成本和效率的角度,行政手段更加******,更容易应对日常大量的违法行为,行政手段也确实还有空间,行政管理和执法改革应当继续。

 行政管理永远都不完美,但这不应该成为运用其他非行政管理手段的否决条件,超载(限)率从15年前的80%以上下降到现在的2.8%以下,这是无论如何也不可否认的巨大成效。中国的治超行政管理体系建设已经历了20年了,刑事手段也该加入进来了。

 此外,其他手段也可以探索,包括参考美国经验,通过公益诉讼加大企业(包括个体驾驶员)的违法成本。

 刑事制裁成本远高于行政处罚,效率也不及行政手段,确实要慎用,要少用,对象应该是重犯和累犯(如一年内3次及以上超载的驾驶员,超载车辆达到一定数量或者比例的企业),但绝非不该用。死刑不能消灭犯罪,入刑当然也不会******超载,入刑能减少超载却是可以预期的,治理超载需要行政和刑事双管齐下。